Департамент образования Новосибирской области предлагает Вам ознакомиться с проектом концепции

«Системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области»

1. Общие положения

Одной из базовых задач государственной семейной и демографической политики Российской Федерации, определенной в Послании Президента России Федеральному собранию, в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, является укрепление института семьи, сокращение числа детей, оставшихся без попечения родителей и детей, находящихся в детских домах и интернатах. Необходимым условием решения данной задачи является организация на уровне субъектов Российской Федерации комплексной работы по профилактике социального сиротства, включающей в себя: - создание необходимой инфраструктуры профилактической работы, направленной на сохранение ребенку во всех возможных случаях его родной семьи; - развитие вариативных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, позволяющих им сформировать социально-психологические навыки, необходимые для создания собственной семьи и воспитания детей, предотвращение вторичного сиротства в следующих поколениях. Настоящая Концепция разработана с целью обеспечения системного подхода к организации деятельности органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций по профилактике социального сиротства в Новосибирской области, ее соответствия задачам государственной политики в этой сфере с учетом современных социально-экономических условий. В задачи Концепции входит: - создание условий для принятия организационно-управленческих решений по дальнейшему развитию системы защиты прав детей, развития областной системы предупреждения сиротства; - повышение эффективности межведомственного взаимодействия при осуществлении деятельности по защите прав детей, профилактике социального сиротства; - повышение доступности реабилитационных профилактических услуг для семьи и детей; - повышение уровня научно-методического обеспечения деятельности по профлактике социального сиротства, развитию семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Концепцией, разработанной в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Новосибирской области, общепризнанными и научно обоснованными принципами деятельности в сфере защиты семьи и детства, с учетом опыта субъектов Российской Федерации и зарубежного опыта, определяются концептуальные основы, принципы, цели, задачи, основные направления организации деятельности по профилактике социального сиротства в Новосибирской области, целевые показатели для количественной и качественной оценки данной деятельности.

2. Характеристика проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Cоциальное сиротство – явление, связанное с наличием в обществе детей, оставшихся без попечения родителей, по причинам социального характера. В соответствии с Семейным кодексом РФ дети признаются, оставшимися без попечения родителей, в случаях лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения. Социальное сиротство имеет многочисленные негативные социальные и экономические последствия, среди которых – нарушение базового права ребенка на жизнь и воспитание в семье, социальная дезадаптация детей, снижение качества человеческого потенциала, необходимость значительных государственных расходов на полное государственное обеспечение детей, оставшихся без попечения родителей, на организацию их устройства, на содержание сети интернатных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Несмотря на меры, принимаемые органами государственной власти всех уровней, масштабы социального сиротства в Российской Федерации чрезвычайно велики. Ежегодно выявляются от 114 000 до 133 000 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В 2007 году выявлено 124 384 таких детей, из них социальных сирот – 103 156 (82,9%), в 2008 году – 115 627, из них социальных сирот – 97 845 (84,6%). Значительное число детей (более 170 000) лишены семейного окружения и воспитываются в интернатных учреждениях. В Новосибирской области численность выявленных и учтенных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на конец 2008 года составила 17 106 чел. Число ежегодно выявляемых в Новосибирской области детей этой категории возросло с 2158 в 1999 году до 2678 в 2008 году (из них социальных сирот – 2364 (88,3%) и существенно не снижается. Во многих случаях непосредственными причинами социального сиротства выступает признание детей, оставшимися без попечения родителей, в связи с лишением последних родительских прав. Лишение родительских прав по-прежнему выступает в качестве основной меры по охране прав детей. В Новосибирской области численность детей, у которых лишены родительских прав оба родителя или единственный родитель возросла с 457 в 1999 году до 1206 в 2008 году. Высокий уровень социального сиротства вызван долгосрочными тенденциями развития института семьи, последствиями социально-экономического кризиса 1990-х годов, приведшего к нарастанию семейного неблагополучия, а также недостаточной эффективностью действующей системы защиты прав детей. Имеющиеся научные данные, анализ отечественной и зарубежной практики показывают, что в большинстве семей с высоким риском социального сиротства кризисная ситуация, приводящая к нарушениям прав детей, складывается постепенно и нарастает в течение ряда лет. Причиной нарастания кризисных явлений выступает сочетание социально-экономических трудностей (таких, как потеря работы старшими членами семьи, низкие доходы, многодетность и др.) с медицинскими проблемами (инвалидность членов семей, злоупотребление психоактивными веществами и др.) и с психологическими факторами (нарушения привязанности, неблагополучные супружеские отношения, нарушенные детско-родительские отношения, слабые родительские навыки и др.). Многие семьи, переживающие раннюю стадию развития кризисной ситуации, имеют внутрисемейные и личностные ресурсы для ее преодоления. Необходимым условием восстановления выступает своевременное получение извне целенаправленной помощи, использующей потенциал семьи для реабилитации ее способностей осуществлять воспитание детей и уход за ними. Раннее выявление семейного неблагополучия позволяет минимизировать затраты и усилия специалистов, необходимые для восстановления семьи, обеспечения соблюдения прав ребенка. Организация работы с семьями, находящимися на ранней стадии кризиса, позволяет сохранить детям кровную семью, сократить число лишений родительских прав. Таким образом, для решения задачи предотвращения сиротства требуется организация планомерной, комплексной профилактической работы с неблагополучными семьями на ранней стадии кризиса, направленной на восстановление семьи, обеспечение в ней условий для соблюдения прав ребенка. Вместе с тем, основные усилия до сих пор направляются на выявление и устройство детей, уже лишившихся родительского попечения. Обнаружение семейного неблагополучия, фактов нарушения прав ребенка происходит, как правило, на поздней стадии кризиса в семье, что снижает эффективность индивидуальной профилактической работы. Помощь семьям и детям строится как набор отдельных услуг, зачастую нескоординирована и не выстроена как единый процесс реабилитации. В недостаточной степени распространены и используются современные технологии профилактической работы. Высокий уровень социального сиротства в Новосибирской области, неполная реализация приоритета профилактической работы на ранней стадии семейного неблагополучия свидетельствуют о недостаточной эффективности мер по реализации социальной политики органов исполнительной власти Новосибирской области в сфере профилактики социального сиротства. На областном уровне отсутствует единая межведомственная система выявления и учета семей группы риска по социальному сиротству для проведения профилактической работы. Только начинает формироваться система информирования и кризисного консультирования нуждающихся в помощи несовершеннолетних детей и семей (Телефоны доверия). Помощь семьям и детям группы риска по социальному сиротству осуществляется различными ведомствами разрозненно, по разным критериям и основаниям и из-за отсутствия эффективного взаимодействия не представляет собой единого комплекса мероприятий. Деятельность по реабилитации детей и семей, и социальный патронаж семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, не имеют достаточного нормативного обеспечения. Отсутствуют стандарты работы с неблагополучными семьями, имеющими несовершеннолетних детей, предоставление необходимых социальных услуг этим семьям не гарантировано. Недостаточно развита система включения детей группы риска по социальному сиротству в систему дополнительного образования и досуговую деятельность. Система постинтернатной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, только начинает свое развитие. Отсутствует система профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров для оказания квалифицированной помощи в сфере профилактики социального сиротства. Принятые в последние годы в Российской Федерации меры по развитию законодательной базы в сфере защиты детства, опеки и попечительства создали необходимые условия для формирования в субъектах РФ системы профилактики социального сиротства как составной части мер по защите прав детей. В частности, федеральные законы № 258 от 29.12.2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», № 48-ФЗ от 24.04.2008 г. «Об опеке и попечительстве», № 49-ФЗ от 24.04.2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» повысили статус органов опеки и попечительства, ответственных за осуществление деятельности по защите прав детей. Обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье, которое закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, в Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве заняло особое место в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. В связи с изложенным актуальным является принятие на основе программно-целевого подхода комплекса мер по совершенствованию действующей в регионе системы защиты прав детей в целях решения задач профилактики социального сиротства.

3. Цели, задачи и основные подходы к развитию системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области Цели развития системы профилактики сиротства в Новосибирской области – повышение эффективности деятельности по защите прав детей; профилактике социального сиротства и семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, придание ей системного межведомственного характера, реализация приоритета семейного воспитания каждого ребенка.

Основными задачами развития областной системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области являются: - значительное сокращение социального сиротства в Новосибирской области; - сохранение семьи для детей группы риска по социальному сиротству; - гуманизация положения детей, оставшихся без попечения родителей, прежде всего, за счет обеспечения приоритета семейного устройства этих детей; - создание условий, позволяющих детям, оставшимся без попечения родителей, стать полноценными членами общества. В качестве основных целевых показателей решения данных задач выступают: численность выявленных детей, оставшихся без попечения родителей; численность лишений родительских прав, численность семей группы риска, выявленных на ранней стадии семейного неблагополучия, доля детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семьях. В основу развития системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области положены следующие принципы: - соблюдение прав ребенка, в соответствии с международными нормами и законодательством Российской Федерации; - обеспечение государственной защиты детям, чьи права нарушены; - своевременное (раннее) выявление семейного неблагополучия, нарушений прав ребенка в семье; - межсекторальный, межведомственный и междисциплинарный характер оказания услуг целевым группам; - стандартизация деятельности по защите прав детей; - повышение доступности услуг, направленных на защиту прав детей путем внедрения заказа услуг на конкурсной основе; - профессиональное сопровождение деятельности по профилактике сиротства. В основу настоящей Концепции положены современные подходы к организации межведомственного взаимодействия в системе профилактики социального сиротства. Они предполагают внедрение организационно-управленческих механизмов, с одной стороны, вводящих унифицированный порядок ведения профилактической работы, с другой стороны - обеспечивающих доступность для семьи и детей услуг, оказываемых организациями и учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности, максимальную эффективность оказываемой помощи в связи с индивидуальным подходом к каждому случаю нарушения прав ребенка. Семьи и дети группы риска по социальному сиротству, в силу своих особенностей, самостоятельно не обращаются за получением социально-психологических услуг, не привержены к систематическому получению помощи или лечения вне выстраивания особых «помогающих» отношений. Вместе с тем, существующая система социального обслуживания не имеет развитых механизмов повышения доступности услуг для таких сложных, специфических категорий семей. Необходим переход от отнесения семей и детей к той или иной категории и оказания набора услуг, предусмотренного для соответствующей категории, к технологии «работы со случаем» (см. сх. 1), позволяющей осуществить индивидуальный подход к каждой семье и учет ее особенностей организации процесса помощи.

Технология «работы со случаем» предполагают реализацию единого порядка работы с каждой семьей группы риска по социальному сиротству, в которой зафиксированы нарушения прав ребенка. Компетентный государственный орган (орган опеки и попечительства) устанавливает на основе получения и проверки поступивших сведений о фактах жестокого обращения, пренебрежения потребностями ребенка, злоупотребления родительскими правами нуждаемость ребенка в помощи государства (в государственной защите). Вслед за установлением нуждаемости разрабатывается и утверждается План по защите прав ребенка. В соответствии с Планом назначается куратор случая — специалист, организующий и координирующий процесс реабилитации семьи и ребенка.

4. Основные направления деятельности по развитию системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области

Основными направлениями деятельности в рамках развития системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области являются: - создание новых организационно-управленческих механизмов профилактики социального сиротства; - развитие нормативной правовой базы организации деятельности по защите прав детей, профилактике социального сиротства и развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; - развитие инфраструктуры профилактики социального сиротства на областном и муниципальном уровнях; - развитие системы профилактики вторичного сиротства на областном и муниципальном уровнях; - методическое обеспечение деятельности по защите прав детей, профилактике социального сиротства и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Развитие нормативной правовой базы организации деятельности по защите прав детей, профилактике социального сиротства и развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включает в себя: - закрепление в законодательстве Новосибирской области понятий «ребенок, нуждающийся в государственной защите (в помощи государства)», «куратор ребенка, нуждающегося в государственной защите (в помощи государства)», «план по защите прав ребенка»; - введение единых критериев для отнесения семей к группе риска по социальному сиротству; - разработка и нормативно-правовое закрепление порядка взаимодействия органов и учреждений системы профилактики по раннему выявлению нарушений прав ребенка и организации помощи по технологии «работы со случаем»; - разработка и утверждение минимальных государственных стандартов бюджетных услуг по защите прав детей, профилактике социального сиротства и семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей; - закрепление в законодательстве Новосибирской области механизмов психолого-педагогического и социального патронажа; - закрепление в законодательстве Новосибирской области механизмов стимулирования учреждений общего и дополнительного образования, предоставляющих дополнительные образовательные и реабилитационные бесплатные услуги для детей, нуждающихся в государственной защите (в помощи государства). Создание новых организационно-управленческих механизмов профилактики социального сиротства включает в себя: - организация взаимодействия органов исполнительной власти Новосибирской области и органов местного самоуправления, осуществляющих функции по защите прав детей, профилактики сиротства и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основе внедрения единого механизма защиты прав каждого ребенка, признанного нуждающимся в государственной защите; - формирование единого реестра услуг для семей и детей группы риска по социальному сиротству, детей-сирот и лиц из их числа; - внедрение государственных стандартов бюджетных услуг по защите прав детей, профилактике социального сиротства и семейному устройству; - оптимизация межведомственной системы сбора информации о семьях группы риска по социальному сиротству, о детях, нуждающихся в государственной защите, о кандидатах в усыновители, опекуны, приемные родители, воспитатели патронатных семей, а также о семейных воспитательных группах и замещающих семьях (создание областных баз данных и реестров по замещающим семьям различных типов, по детям, находящимся в различных формах замещающей заботы, и т.д.); - внедрение механизмов контроля качества оказываемых услуг; - разработка и внедрение дополнительных мер, обеспечивающих позитивную социализацию лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в возрасте 18-23 лет). Развитие инфраструктуры профилактики социального сиротства на областном и муниципальном уровнях включает в себя: - создание системы раннего выявления и кризисной помощи для семей с детьми, нуждающимися в государственной защите (в помощи государства), включая: (1) звено сбора информации о фактах нарушений прав детей, (2) звено расследования, (3) звено принятия решения об открытии/закрытии случая; (4) звено оказания реабилитационных услуг для семьи и ребенка, (5) звено мониторинга; - формирование первичной сети специалистов, осуществляющих координацию реабилитационной работы с семьей и детьми, нуждающимися в государственной защите, по месту их проживания (из расчета 1 специалист на 10-20 семей); - развитие реабилитационных услуг для семей в социально опасном положении; - создание системы социальной реабилитации детей, нуждающихся в государственной защите, включающая инфраструктуру подростковой занятости и досуга детей, реабилитации и социальной адаптации детей групп риска (на базе учреждений общего и дополнительного образования); - создание системы реабилитационных услуг по месту жительства и услуг по поддержке семей, воспитывающих детей-инвалидов. Развитие системы профилактики вторичного сиротства на областном и муниципальном уровнях включает в себя: - развитие услуг по семейному устройству, сопровождению и поддержке замещающих семей всех типов (семьи усыновителей, опекунские, приемные семьи); - реализация мер по повышению качества учебно-воспитательного процесса в образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, через внедрение современных технологий обучения и воспитания (в том числе по выявлению, сохранению и развитию одаренности у детей из числа названных групп; по повышению учебной мотивации и возврату к учебе, по ранней профессионализации); - развитие услуг по трудовой и социальной адаптации детей, нуждающихся в государственной защите, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; - создание системы постинтернатной адаптации, профессионализации и подготовки к независимому проживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения; - реализация мер по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения, включая формирование реестров детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилья; поддержка проектов по сохранению закрепленного жилья, проектов «Жилье своими руками», проектов временного предоставления жилья на период социальной адаптации к независимому проживанию; а также предоставление жилья; - реализация мер по расширению образовательных возможностей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая проекты по профессиональному самоопределению, организации дополнительных образовательных курсов для воспитанников и выпускников детских сиротских учреждений; - развитие услуг для одиноких матерей из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих детей до 7 лет. Методическое обеспечение деятельности по защите прав детей, профилактике социального сиротства и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включает в себя: - создание системы профессиональной поддержки специалистов «помогающих профессий»; - создание единой системы обучения, повышения квалификации и переподготовки специалистов «помогающих профессий» (в том числе замещающих родителей), работающих с детьми, нуждающимися в государственной защите; - введение в вузовские курсы подготовки и переподготовки студентов и специалистов обучение новым технологиям работы с неблагополучной семьей и с замещающими семьями; - разработка современного методического обеспечения для специалистов, осуществляющих деятельность по защите прав детей, по профилактике сиротства и семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

4. Этапы деятельности по развитию системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области

На первом этапе (2009 - 2011) предполагается осуществить апробацию основных элементов системы профилактики социального сиротства на территории ряда муниципальных образований, с учетом результатов экспериментальной деятельности, которая велась в 2007 – 2009 годах. В рамах первого этапа целесообразно принять все необходимые нормативно-правовые документы, апробировать порядок межведомственного взаимодействия на территории ряда муниципальных образований, внедрить необходимые инструменты сбора, учета и анализа информации, разработать и утвердить стандарты профилактических услуг по всем направлениям, определить методические площадки для трансляции отработанных моделей и технологий профилактики социального сиротства, апробировать программы подготовки специалистов. На втором этапе (2011 - 2015) осуществляется внедрение системы профилактики социального сиротства в Новосибирской области, институционализация результатов, полученных в ходе первого этапа, и последовательное распространение апробированных технологий во всех муниципальных образованиях.